● 韩咏红
按照中国为2011年至2015年经济社会发展制定的五年规划，全中国为中低收入群而建的保障性住房到2015年将达到总数三千六百万套的目标，覆盖城镇住房比例为20%。
这个以廉租房和公租房为主的政策导向，让‘保障的归保障、市场的归市场’，一方面凸显了中国政府解决中低收入群住屋问题的决心，一方面平抑脱缰的商品房价格，扭转当前高房价对中低收入群体和年轻购房者形成的财富剥夺效应。
有学者认为，保障性住房政策如果成功执行，国家财富将再次大规模转移到中低收入家庭手中，成为中国降低储蓄，刺激消费，促进经济转型兼社会公平的一大助力，有利国家的长治久安。
56岁的高青极获知分配到廉租房时，高兴得两个晚上睡不着觉。
自去年11月份搬进位于北京东五环外的新居，面积34平米的一居室廉租房就成为高青极、她再婚的丈夫以及14岁儿子的家。高青极患小儿麻痹症，身患残疾又是失业的低保户，经政府补贴后的房租每月50元（人民币，约10新元）。
在常营丽景园小区里，高青极的经历证明了租金低得让人难以置信的公共租赁房不是神话。
仔细查看记者证后，高青极大方地让我们入屋采访。专为最底层群体而设的廉租房内部局促，进门就是小走道，通向卫生间、厨房及唯一的卧室。卧室仅放得下一张小型双人床，电视搁在床头。厨房门边地上卷着一席铺盖，那是儿子晚上睡觉的地方。
房子虽小，“五脏俱全”，光线充足。高青极特地要了厨房较大的户型，让儿子睡。廉租房批下来时她还没结婚，单人申请，如今三人住，她打算申请二居室廉租房。
之前，他们一家租住房子，面积没这里大，电费更贵。高青极自认开朗知足，除了面积小点儿，对房子没怨言。
丽景园是北京新落成的保障性住房项目，中国国家主席胡锦涛去年底曾亲自寻访。九栋楼中有七栋是经济适用房、二栋廉租房。
高青极说：“国家这个廉租政策我觉得还行，就是房小了一点。但跟我们原来没房子比起来，还是好多了。”
但并非所有住户都满意。房小是比较普遍的意见，廉租房不能像经济适用房住户一样在窗外加建栅栏晒衣服，也引起不满，一些租户正与物业打官司。
两名不愿公开姓名的中年男子说，过去政府给低保户每人550元（人民币，下同）租房补贴，现在只不过将补贴换成了廉租房。
包括高青极在内，记者随机采访的租户原都是享有租房补贴的北京户籍居民。据高青极说，2008年，有人指点她赶紧在奥运年申请住房补贴；她从2009年1月开始领取，单人每月550元，两人800元。
身为残疾困难群体，高青极告诉记者，将社保、低保、残疾人补贴各项福利合计，她每月共领964元政府现金补助。
这反映了几重现实：在财力充足又肩负维护国家形象大任的首都北京，低收入群体是得到照顾的；但租金低如神话的廉租房，至今还不是人人都能享受。本市户籍是必要条件，其次残疾、低保户、原来就享有租房补贴的群体最先受惠。
对人数庞大，长期在各种岗位打拼谋生的外来务工群体来说，国家的公共租赁房暂时还属于看得到吃不着的福利。另一方面，在北京等大城市里，也有底气十足的本市户籍低收入者不愿工作，宁可吃低保，享受廉价租房。
大规模财富转移
情况正在改变中。随着福利住房建设大力铺开，拓展保障对象，将社会“夹心层”，即年轻白领、刚毕业大学生等偏下收入者纳入保障范围，已经成为中国政府的重要政策。其中两大重要标志是打破户籍限制，并且不再限于无业、残疾人群等毫无收入的群体。
公共租赁房条件放宽，打破户籍藩篱，允许更多人进来，从去年至今，北京、上海、广州、重庆、天津、南京、青岛等城市都做出相关宣示或承诺，目的是改变收入不上不下，没钱买商品房，又没资格住政策性住房的窘境。
这是近两年中国政府为抑制房价疯狂涨势，缓解社会不满而逐渐构想成型的“公共租赁住房”政策内容。“公共租赁住房”除了有廉租房，还包括租金较高（只比市场租金低20%），但准入标准较宽、惠及面更广的公租房，后者可以作为年轻就业者的过渡性住房。
中国住建部等七部门在2010年6月公布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，今年中国总理温家宝的政府工作报告里又提出 “重点发展公共租赁住房”，在新增建设用地计划中要单列保障性住房用地，要求做到“应保尽保”。
五年规划建3600万套福利住房
按照中国为2011年至2015年经济社会发展制定的五年规划，到2015年，全国为中低收入者而建的福利住房（中国称保障性住房）共3600万套，覆盖城镇住房比例的20%，比现在的7%到8%覆盖率高出两倍多；换言之，每五户城镇居民就有一户住在保障性住房。其中1000万套保障性住房今年开建，当中半数是棚户区改造与回迁房，真正属于增量的是200万套公租房、150万至160万套廉租房和100万套经济适用房。
这个规模远超2010年实际完成的370万保障房与棚户区改造建设，以廉租房和公租房为主的政策导向，凸显政府使保障房真正照顾到中低收入群体的决心。
中国的保障性住房分经济适用房、限价房、公租房、廉租房几类。前二者的屋主在购买了若干年限（一般是五年）并上缴一定比例的土地收益款后，即可在公开市场上转卖，因而不具存量意义。经济适用房分配制度存在许多漏洞，大量流入公务员手中，一些房源被出租牟利，房小区出现与受保障对象身份不匹配的豪华车等怪事也引起媒体关注。相对而言，发展公共租赁房被认为是更公平的做法。
这是中国公共政策的重要转向，即承认保障房并非穷人救济品，而是面向多数人的公共服务。按照当局政策设计，中国未来将是商业房地产与保障性住房双轨并行，所谓“保障的归保障、市场的归市场”，一方面平抑脱缰的商品房价格，打破所谓的“刚性需求”预期，同时扭转当前高房价对中低收入群体和年轻购房者形成的财富剥夺效应。
可以预见，保障性住房政策如果成功执行，将把国家财富再次大规模转移到中低收入家庭手中，成为中国降低储蓄，刺激消费，促进经济转型兼社会公平的一大助力。
一直呼吁中国房地产恢复社会功能的新加坡国立大学东亚所所长郑永年教授，不久前在中国发展高层论坛上，肯定新的住房政策为中国实现经济转型找到了“突破口”。
他更早前撰文提出，如果房地产领域改革得好，中国可获取数十年的社会长治久安。社会稳定，民众怨气少了，政治改革就有了良好的社会条件。
（人民币100元约兑19新元）
落实规划需筹资950亿新元
商业房地产与保障性住房双轨并行的美景，实行起来障碍不少。
第一个瓶颈难题是资金。按照中国住建部统计，今年建设1000万套保障性住房所需资金约1.3到1.4万亿元（人民币，下同），其中8000多亿将通过社会机构的投入和棚户区改造所涉及的企业筹集，剩余5000多亿则将通过中央政府和各级政府筹集。
住建部副部长齐骥在3月上旬的“两会”（全国政协与人大年会）介绍上述数据时表示，实现1.4万亿的投资完全可能，其中一个方法是要严格执行“土地出让净收益用于保障性住房建设的比例不低于10%”的规定，有些地方还该将比例提高到20%。
根据中央政府工作报告，中央财政预算今年拟安排保障房补助资金1030亿元，在5000多亿公共投入中，中央只占1030亿，地方须筹集另外约4000亿资金。官方数据显示，在全国土地出让金创高峰的2010年（同比增长106.2%），数额达到2.9万亿，如果提用10%于建设保障性住房，地方政府资金还存在1000多亿缺口，但如富裕地方将数额提升到20%，应该足以满足需要。
地方政府调控得当 资金不是问题
新加坡国立大学李光耀公共政策学院亚洲竞争力研究所所长陈光炎教授受访时说，资金缺口的问题并非不能解决，保障性住房政策成功的关键，在于地方政府不能想着要用房地产来赚钱。
他提出，地方上的形象工程、各方面资源浪费、三公消费、贪污减少一点，地方政府就有余裕支持保障房建设。中国内部许多讨论提出，1994年分税制改革后，中央政府财政收入70%，却只负担20%公共支出，大量的支出积压在地方政府，造成中央与地方财权与事权失衡的局面。陈光炎认为，中央在收税部分确实拿得很多，但最近10年来，地方政府通过土地也赚了不少。
他说：“当然有个别的部分，一些比较穷的地方土地价格不是太好，是比较困难一点；但是比较好一点的地方，土地赚得很多。”
陈光炎曾在2002年至2005年担任世界银行中国代表处高级经济师，走访调查过多个省份，目前在教学中也与中国各级官员有所接触。他说：“地方政府做得较好一点，是有一点钱可以拿出来；小金库这边很多那边很多。将一小部分转到老百姓那里，不算太过分。所以，没钱不是致命伤，关键是：你是将老百姓的利益放在前面，还是首先照顾政府出让土地与开发商的利益。”
面对资金缺口问题，中国国内学界近期讨论许多方法，包括开辟多层次的投融资渠道、鼓励开发商投入、中央代地方政府发行债券、开征房地产税以及制定政策鼓励商业银行贷款等等。
但是保障性住房缺乏活力和可持续性，也是不容忽视的事实，尤其是廉租房。三年前曾参与廉租房建设的万科房地产企业，不久前宣布暂时找不到有效盈利的模式。一个现实的忧虑是几百万套保障性住房开工了，却竣工不了；即使建成了，如何完善分配制度，抑制寻租空间又会成为新难题。乐观者认为，任何改革都有风险与成本，关键是把握渐进式的推进节奏，而且中国发展至今，已有充分理由去进行利益分配改革，使社会“再现公平”。
陈光炎：保障性住房有发展空间
若与新加坡对比，新加坡人口有超过80%住在政府津贴的公共住房即政府组屋里，中国现有的7%至8%比例明显偏低。陈光炎认为，中国的保障性住房存在很大的发展空间，在2015年争取达到20%覆盖率以后，在2016年至2020年应该继续提高到25%至30%。
陈光炎测算保障性住房建设所拉动的钢铁、水泥、装修和家具生产，将能刺激经济增长2%至2.5%。他说，政府力压通胀与调控商品房地产市场，会对总投资产生抑制效果；同时，世界经济局势不稳定，美国复苏步伐放缓，日本出现问题，欧盟还没走出债务危机，北非政治动荡导致国际油价上涨，中国出口放慢，第一季度出现贸易逆差，在这样的环境下，很难准确把握调控力度，紧缩过度可能对经济造成过强冲击。
他相信，大规模建设保障性住房能产生缓冲作用，拉动经济，减低经济硬着陆的风险。
也有经济学家将中国的2011年称为“公共住房之年”，标志是中央政府展示了前所未有的政治决心。这不仅表现在保障性住房建设已纳入地方政府政绩考核中，也体现在住建部与各个政府签订了今年必须完成任务额度的“军令状”。
至今，包括房地产开发商与土地利益相关者对于保障性住房政策能否成功，依然有不小杂音。中央政府这次押下了形象与信用，保障房建设的路上障碍不小，但如果真建出来，市场结构与社会氛围发生根本改变，中国统治是否强力有效，外界届时将能做出很具体明确的判断。