苏丹农业食物体系中的军事和准军事行动者
原文信息
【标题】Under the Gun: Military and Paramilitary Actors in Sudan’s Agri-food System
【日期】March, 2025
【机构】国际食物政策研究所（IFPRI）
【作者】IFPRI
【链接】https://carnegie-production-assets.s3.amazonaws.com/static/files/Al%20Jasser%20_Brown_Kuwait%20Parliament.pdf
编译信息
【译者】唐瑛 李意（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第460期
【日期】2025年4月11日
【内容提要】报告以苏丹武装部队（SAF）和快速支援部队（RSF）为例，分析武装行为体在农业价值链治理中的作用。研究发现，基于私营部门参与度和技术复杂度等维度，SAF和RSF采取四种差异化策略：在私营部门薄弱领域实施排他性占领与租金榨取；在提供独家许可证和配额分配上与私企竞争；在增值环节技术过于复杂时默认接受现有私营竞争对手；在潜力巨大且私营部门缺位时进行创新。这些策略在牲畜、小麦、阿拉伯树胶和园艺等价值链中表现得尤为明显。报告还指出，SAF和RSF之间的经济竞争是2023年苏丹武装冲突的重要诱因。这一分析不仅拓展了政商关系理论，而且为理解大规模冲突的政治经济前因提供了新的视角。
一、引言
近年来，军事力量在全球各类政治制度中的角色显著强化。截至2023年，“民主多样性”项目指出，在42个国家中，军队已成为维持政权稳定的核心力量。与此同时，非国家行为体（VNSAs）通过适应性的发展及跨国网络构建实现韧性增长，其存续能力甚至突破国际制裁与反叛乱措施的制约。学术界对军事力量和VNSAs在民主治理、政治稳定及经济发展中的作用进行了广泛研究，发现这些武装行为体通过获取经济资源扩大了其政治影响力。同时，为了保障利润丰厚的企业，它们更倾向于诉诸暴力和政治动荡。缅甸、巴基斯坦以及埃及国内军方对行业的垄断均印证了这一机制。
苏丹是武装行为体在政治和经济领域深度嵌入的典型案例。本文通过2021年8月至2024年9月期间对苏丹50名专家及相关人士的半结构化访谈，深入分析了SAF和RSF在农业食物体系中的活动。研究揭示了这些行为体如何通过控制土地和水资源，在农业食物体系的不同部门站稳脚跟，并在价值链中采取多样化策略以获取经济利益。本文的研究特别重视SAF和RSF在苏丹农业食物体系中的作用，并具体分析武装行为体在不同农业价值链中的战略，为全球价值链的研究做出贡献。同时，还通过纳入军事和VNSAs来扩大国家—企业关系研究，从而使其更适用于受冲突和脆弱性影响的环境。
二、SAF和RSF作为商业行为体的崛起
（一）历史背景
1989年至2019年，苏丹在奥马尔·巴希尔（Omar Al-Bashir）及其全国大会党（NCP）的统治下形成高度个人化的威权体制。巴希尔通过分散安全机构权力、制造职能重叠、切断部门间联系等方式来削弱对他统治的挑战，主要依靠苏丹武装部队（SAF）、国家情报与安全局（NISS）及达尔富尔地区民兵（如金戈威德）维持控制。2008年，NISS被赋予准军事职能，并通过石油收入投资网络监控和农业资产。2013年，巴希尔将部分金戈威德整编为RSF，初期隶属NISS；2015年军事改组后，NISS成员大量进入SAF高层，进一步模糊两者界限。巴希尔通过分配黄金、武器出口及粮食进口等获益丰厚的经济特权来维系各派忠诚。2011年南苏丹独立导致石油收入减少后，这些经济活动成为维持政权稳定的关键因素。SAF和RSF在巴希尔政权下获益，并将政治影响力转化为商业帝国。
2019年革命推翻巴希尔后，过渡政府由总理阿卜杜拉·哈姆杜克（Abdalla Hamdok）、SAF的阿卜杜勒·法塔赫·布尔汉（Abdel Fattah Al-Burhan）将军和RSF的穆罕默德·哈姆丹·达加洛（Mohamed Hamdan Dagalo，又称“赫梅蒂”）联合领导。过渡期间，SAF与RSF接管原NCP和NISS控制的公司，进一步扩张商业版图。然而，国际货币基金组织与哈姆杜克政府合作试图通过审计和剥离这些公司以削弱军方的经济权力，导致2021年10月军方发动政变推翻哈姆杜克。此后，SAF和RSF因权力分配、经济利益以及RSF是否应被整合进SAF指挥体系而产生激烈冲突，最终于2023年4月爆发全面内战。
SAF和RSF在建立和维持经济商业权力上方法既平行又不同。两者都利用商业企业以及国内外网络积累了巨额财富。RSF商业模式更分散，由达加洛家族不同部分控制，而SAF商业模式更结构化，两者在农业领域的地理分布也有所不同。
（二）SAF的农业商业帝国
SAF的经济根基可追溯至1970年代加法尔·尼迈里（Jaafar Nimeiri）时期的国有化浪潮。1990年代在巴希尔政权下，国际制裁促使军方大规模拓展自有经济资源，SAF旗下企业显著扩张。
军事工业公司（MIC）成立于1993年，最初从事军工、汽车及电子制造，后扩展至农业等领域，成为SAF的主要创收机构。其子公司由军方与技术人员共同管理。Zadna国际投资公司原属MIC，后转入SAF社会保障特别基金（SFSSAF）以规避民间监管，主营农业、建筑及灌溉项目，其董事会罕见地同时容纳SAF与RSF代表。2023年战争爆发后，该公司因涉嫌洗钱被美欧制裁。
SAF依托政府关系构建高度结构化的商业网络，如控制Seen面粉加工公司和农业食物系统的关键部分。其经济版图集中于苏丹北部，控制从喀土穆到埃及边境的广袤土地与水资源，并掌握阿特巴拉、阿布哈马德等大型灌溉项目。其中，Zadna在瓦迪哈瓦德拥有100万英亩土地，其土地与水利设施的扩张依赖军方获得政府许可的特权。
（三）RSF的农业企业
RSF的经济帝国起源于其领导人赫梅蒂家族对达尔富尔杰贝勒·阿米尔（Jebel Amer）金矿的控制及其持有的Al-Junaid黄金贸易公司。该公司已发展为跨行业控股集团，业务涵盖银行、农业、建筑、运输等领域。RSF通过旗下的Al-Khaleej银行与全球银行系统直接关联，2023年战争爆发前曾从苏丹银行获得5000万美元注资。目前Al-Junaid和Al-Khaleej均受美欧制裁。但依托阿联酋的Tradive General Trading LLC等海外账户与企业，RSF得以通过境外资产保障国内利益，降低风险。
RSF的经济版图主要集中于达尔富尔和南科尔多凡地区，近年扩展至杰济拉等农业核心区。其农业活动主要集中在青尼罗河、达尔富尔西部和南部。尽管控制土地总量较少，但RSF在青尼罗河和达尔富尔关键区域的项目取得显著收益，其灌溉项目已扩展至尼罗河、白尼罗河、森纳尔和北部各州，大多数农业公司都集中在牲畜养殖和油籽种植上。
三、武装行动者采取的农业食品系统战略
SAF和RSF在不同价值链中依据增值技术的复杂性与私营部门的参与度采取不同策略。
（一）掠夺和排他：以畜牧业为例
畜牧业是苏丹仅次于黄金的外汇来源，为至少2600万人提供生计，2022年出口收入超5.5亿美元，占全国出口总值的13%。沙特（60%）和埃及（33%）为主要出口市场，其中仅对沙特活羊的出口年值便达4亿美元。畜牧价值链高度分散，涉及牧民、经纪人、运输商等多元主体，存在多环节租金提取空间。然而，由于卫生标准不达标等问题，畜牧产品屡遭进口禁令，裂谷热疫情期间更为严重。
SAF以肉牛为重点，依托Multiple Directions公司运营Al-Kadaru工业屠宰场，2021年与埃及签订日均2000头牛的出口协议，但该屠宰场并未满负荷运行，高峰时期实际运行也仅达设计上限（年处理48万头牛/44万头羊）的55%。该厂运营成本很低，受访者指出其利润可能并未纳入国家财政。由于与达尔富尔和科尔多凡地区的深厚联系，RSF长期从事羊、山羊和骆驼贸易，后借助也门战争资源、黄金贸易及政治联盟将出口拓展至海湾国家。2021−2022年获荷兰3600万美元支持建设屠宰场，但因规划不足未配备制冷设备，未能在2023年冲突前投产。
SAF和RSF对价值链的参与主要是为了谋取租金，未给牧民社区带来显著益处，也未改善兽医健康和肉品安全。二者满足于当下的高租金，均缺乏对品种改良、饲料优化、质量标准提升等环节的投资以扩大国际市场或满足国内需求。苏丹国内肉类加工与乳制品市场很大程度上也被SAF和RSF忽视，主要由私企主导。如苏丹达尔（DAL）集团以人工授精技术、现代化挤奶设备等主导苏丹乳制品市场，而SAF旗下的Faapy乳制品公司因竞争力不足已倒闭。
总体而言，尽管畜牧业利润丰厚，但拓展高附加值的肉类和乳制品需大量投资与技术，私企相对更具竞争力，SAF和RSF更倾向通过控制贸易市场寻求经济租金。
（二）竞争和接管：以小麦制粉为例
在其他低技术、低风险且存在国内需求的价值链中，武装组织通过扭曲政策环境与私企竞争。小麦制粉是SAF竞争战略最为突出的主要价值链之一。小麦作为苏丹的主要粮食，80-85%依赖进口，2022年进口额达10亿美元（占进口总额的10%）。1996年小麦加工自由化后，几家大公司主导市场，其中Wheata占苏丹B2B小麦粉市场的48％，Sayga在2023年战争之前供应苏丹约70%的小麦粉消费量。该行业发展迅速，当政府意识到错过机会后，便试图做“肮脏的游戏”。Seen公司曾属于NISS，2019年革命后转归SAF所有，其目标是从私企手中接管小麦粉业务。Seen拥有多重优势：一是2016−2021年间借助小麦进口补贴政策，享受央行优惠汇率，且审批优先级高于Wheata、Sayga（如后者每月进口审批常被搁置，Seen则持续获批）；二是从SAF旗的下Omdurman国家银行获得无需偿还的美元融资，解决资金短缺问题，Seen也借此在苏丹各地建立了代理商和分销商网络；三是利用媒体造势指控DAL集团垄断市场，迫使后者停产6个月并考虑退出市场。
花生油加工是另一低技术竞争领域，RSF依托达尔富尔、科尔多凡花生产区的历史联系，通过旗下Al-Junaid植物油厂介入产业链。RSF利用其大量货币储备和国内银行所有权来补偿这些州种植花生的小农户。RSF对花生的控制日益增加，加上政府历史上设定的高花生价格，损害了试图获得原材料的私企，迫使其进口粗花生油进行精炼或是种植不含黄曲霉毒素的高质量花生来进行产品升级。
（三）让步和默认：以阿拉伯树胶为例
苏丹是全球最大的阿拉伯树胶生产国，占全球贸易的70%，主要产自科尔多凡、卡萨拉和达尔富尔等13个州。2022年出口额达1.39亿美元，占该国总出口的3%。该树胶源自塞内加尔金合欢和塞伊尔金合欢两种树种，因独特化学性质被广泛用于食品和饮料、化妆品和医药等产业。几十年来，苏丹主要向全球最大的加工国法国出口粗阿拉伯树胶。1969−2009年间，该业务被阿拉伯树胶公司（GAC）垄断。尽管1997年美国对苏丹制裁，因可口可乐游说，树胶获豁免，但苏丹仍禁止直接对美出口。2009年全球金融危机后，GAC垄断终结，10余家企业在该国建立树胶加工厂，但多局限于初级加工。
功能性升级需高资本与技术投入，如喷雾干燥技术通过溶解、离心、巴氏杀菌和热风干燥将树胶制成可溶性粉末，其应用途径多样化且价值可增加3−4倍。2017年，本土企业DAL投资3700万美元建成苏丹首个喷雾干燥厂，通过自建种植园、提供农机和溢价收购原料，成功向印度、欧洲和阿联酋出口，是首家涉足此领域的本地私企。
与此同时，SAF通过旗下Green Zone公司介入树胶贸易，尽管Green Zone通过直接采购和拍卖，2017−2021年将粗胶出口量从500吨提升至2000吨，但仅占全国年出口量的2%。2021年政变后，SAF试图效仿DAL，游说法国企业提供将树胶转化为粉末的技术，但并未成功。这表明，法国企业的技术垄断与DAL的先发优势使SAF难以在涉及高水平资本投资和技术技能的业务中取胜。最终，Green Zone在迪拜设置中转站直接出售原胶。
SAF在其他高技术领域采取同样策略，如通过Green Zone投资棉花生产。但由于缺乏技术和市场竞争力，最终不得不缩减相关业务。在芝麻领域，SAF主要专注于贸易而非加工，20世纪90年代曾尝试加工生产芝麻油，后因生产线低效且回报慢，重回贸易为主。
（四）创新与补缺：以苏丹园艺业为例
尽管苏丹园艺业极具农业生态潜力，但因长期无法满足海外市场卫生和植物检疫要求而受到限制，特别是在产业增长和投资方面。在此背景下，1997年成立的Zadna公司成为推动该产业变革的关键力量。它获前执政的全国大会党大力资助，财政部、经济规划部以及苏丹农业银行等都是主要出资人，还曾隶属军事经济公司（MEC），在政权更迭中有诸多波折，如今与SAF、RSF联系紧密。
Zadna在园艺产业链上作为突出，其Zadi1项目占地百万英亩，配备3500个旋转灌溉系统，年营收约15亿美元。但公司通过不透明方式获取土地，并依托与奥德曼国家银行的股权网络获得融资支持。它拥有大型苗圃，建有非洲最大的组织培养实验室，专注种苗新品种研发、果蔬干燥、废弃物管理及出口业务，尤其在引进种子、提升园艺生产方面成绩斐然。通过与国际公司合作，Zadna致力于提高种子质量、打造示范农场，提升生产者技术，改善对海湾市场的出口品质。
Zadna大力投资园艺源于私营部门参与度低。该产业需大量生产加工投入及物流支持，而苏丹私企因港口效率低下、运营成本高而缺乏竞争力。此外，Zadna向私企出租土地并提供高质量的组织培养材料，最终通过出口为军方创收。然而，和其他由武装人员运营的企业类似，公司高层不精于运营规划与成本控制，存在管理不善与腐败问题。
四、总结与讨论
本文分析了苏丹主要武装力量SAF和RSF在不同农业食物价值链中的战略选择。研究基于2023年战争前的局势，结合世界银行2020年优先级商品评估，将主要农产品按技术复杂性和私营部门参与度分为四类，对应四种策略：在低复杂度且私企参与低的领域（如畜牧贸易）采取掠夺策略；在高技术复杂领域（如阿拉伯树胶加工）采取让步策略，将控制权让渡给具备技术优势的私企；在私企活跃但技术门槛低的领域（如小麦加工）实施间接控制，通过政策倾斜排挤竞争者；在私营缺位的高复杂度领域（如园艺）采用创新策略，通过技术投资填补市场空缺。在此过程中，私企也并非被动接受者，而是通过寻找新市场或功能升级等方式主动适应。如SAF与DAL集团在高粱贸易中形成合作关系，前者负责采购，后者负责出口。尽管武装力量的商业行为多服务于自身利益，但苏丹案例显示，这一合作模式偶尔会产生积极的外部效应。
本研究报告整合了价值链升级、政商关系、军事商业化等理论框架，为农业食物体系政治经济学研究提供新视角。鉴于多国存在军事力量深度介入经济体系的现实，其结论具有广泛的参考价值。理解武装力量在不同价值链中的行为逻辑，对设计可持续农业发展及和平建设干预措施至关重要。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
